Student Prawa

W ramach władzy wykonawczej nie może dochodzić do zbyt dużej koncentracji władzy w rękach rządu (min. z powodu bliskości pewnych sfer do praw i wolności człowieka), a dodatkowo pewne dziedziny muszą być zorganizowane i zarządzane w specyficzny sposób, do czego potrzebna jest pewna sfera niezależności od rządu tych struktur, a efektem tego jest bliższy związek z parlamentem → w Konstytucji z 1997 r. wyodrębniono takie 3 dziedziny: finanse publiczne (NBP), radiofonia i telewizja (KRRiTV), kontrola państwowa (NIK);

 

FINANSE PUBLICZNE

Główne kompetencje w zakresie finansów publicznych należą do RM (uchwala projekt budżetu, chroni interesy SP, inicjatywa ustaw o zaciąganiu długu publicznego i o udzielaniu gwarancji finansowych przez państwo) oraz do MF (właściwy w sprawach realizacji dochodów z podatków i opłat, koordynowanie i organizowanie współpracy finansowej, kredytowej, płatniczej z zagranicą itd. – ustawa o działach), ale w Konstytucji są 3 mechanizmy ograniczające swobodę RM w tym zakresie:

– ZASADA WYŁĄCZNOŚCI USTAWY dla normowania spraw związanych z finansami publicznymi:

* choć wynika z zasad ogólnych z art. 87 i 93, to podkreślono to w rozdziale Finanse Publiczne w:

→ art. 216 → porządek i ramy publicznej gospodarki finansowej – sposób gromadzenia i wydatkowania środków finansowych na cele publiczne; rozporządzanie nieruchomościami, udziałami, akcjami i papierami wartościowymi przez SP, NBP i inne państwowe osoby prawne; ustanowienie monopoli; zasady i tryb udzielania pożyczek i gwarancji finansowych; sposób obliczania długu publicznego i PKB;

→ art. 217 → system podatków i opłat – nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie przedmiotów, podmiotów opodatkowania, stawek podatkowych, ulg i umorzeń;

→ art. 218 → organizacja SP i sposób zarządzania majątkiem SP;

→ art. 219 ust. 2 → unormowanie prawa budżetowego – zasady, tryb opracowania projektu, stopień jego szczegółowości, wymagania jakim powinien odpowiadać, zasady i tryb jego wykonywania (ustawa o finansach publicznych);

* 2 zasady merytoryczne dot. finansów publicznych:

→ art. 216 ust. 5 → zakaz zaciągania pożyczek czy udzielania gwarancji i poręczeń, które doprowadziłyby dług publiczny do przekroczenia 3/5 wartości rocznego PKB;

→ art. 220 ust. 2 → ustawa budżetowa nie może przewidywać pokrycia deficytu budżetowego przez zaciąganie zobowiązań w NBP;

 

– ODRĘBNY TRYB UCHWALANIA BUDŻETU I JEGO KONTROLI – choć w znacznej mierze jest to sfera władzy wykonawczej, powszechnie przyjęte jest, iż należy to do kompetencji parlamentu;

* budżet składa się z 2 części:

→ tekst – prawne ramy budżetu;

→ załącznik – tabele i specyfikacje dochodów i wydatków poszczególnych organów na konkretne cele;

* problem dopuszczalności obładowania ustawy budżetowej (zawierania w niej treści nie dot. dochodów i wydatków oraz bezpośredniego uregulowania sposobu ich realizacji) → na bazie Małej Konstytucji TK uznał, iż jest to niedopuszczalne, gdyż była tam definicja ustawy budżetowej jako określenie dochodów i wydatków państwa. Obecnie brak takiego sformułowania, więc albo TK wyczyta taką definicję z ogólnego pojęcia „ustawa budżetowa” albo zmiana sformułowań zostanie uznana jako dopuszczenie też innych kwestii;

* brak bezwzględnego nakazu zrównoważenia budżetu (zbilansowanie przychodów i wydatków), ze względu na nierealność i nieżyciowość takiego ograniczenia, ale należy pamiętać o uwarunkowaniach zewnętrznych, a dodatkowo Sejm nie może zwiększyć deficytu przewidzianego przez RM;

* zasada jednoroczności budżetu (art. 219 ust. 1), a gdy jest to niemożliwe dopuszczalne są ustawy o prowizorium budżetowym (art. 219 ust. 3), ale póki któraś z nich nie zostanie uchwalona rząd prowadzi politykę finansową w nowym roku na bazie przedłożonego projektu (art. 219 ust. 4);

 

– SAMODZIELNA POZYCJA KONSTYTUCYJNA NBP JAKO CENTRALNEGO BANKU PAŃSTWA:

* zadania: art. 227 ust. 1 wyłączne prawo emisji pieniądza oraz ustalania i realizowania polityki pieniężnej, a w uNBP podstawowym celem jest utrzymanie stabilnego poziomu cen przy jednoczesnym wspieraniu polityki gospodarczej rządu, o ile nie ogranicza to podstawowego celu → wskazanie kryteriów podczas ew. konfliktów NBP-rząd;

→ inne zadania: gospodaruje rezerwami dewizowymi, prowadzi bankową obsługę budżetu państwa, reguluje płynność banków oraz ich refinansowanie, gromadzi rezerwy obowiązkowe banków, sporządza bilanse płatnicze oraz należności i zobowiązań państwa → współdziała z Sejmem, RM i MF;

* organy:

→ prezes NBP – powoływany przez sejm na wniosek prezydenta (bez kontrasygnaty) na 6 lat, możliwa 1 reelekcja. Wymóg apolityczności (partia, związek zawodowy czy działalności publiczna nie dająca się pogodzić z godnością urzędu); Odwołanie – niemożliwe, chyba, że zrzeknie się, nie wypełnia obowiązków na skutek długotrwałej choroby, skazany przez sąd za przestępstwo lub przez TS; Przewodniczy RPP, zarządowi NBP, Komisji Nadzoru Bankowego;

→ zarząd NBP – skład: prezes, 2 wiceprezesów i 4-6 członków (powoływani przez Prezydenta na wniosek prezesa NBP + kontrasygnata). Zadania: szereg zadań związanych z funkcjonowaniem NBP;

→ Rada Polityki Pieniężnej – osoby wyróżniające się wiedzą z zakresu finansów publicznych na 6 lat (powołanie po 3 przez Sejm, Senat, Prezydent bez kontrasygnaty, nie ma możliwości odwołania), a przewodniczy prezes NBP. Zadania: coroczne ustalanie założeń polityki pieniężnej i przedkładanie ich do wiadomości Sejmowi wraz z projektem budżetu, składanie na 5 miesięcy przed końcem roku sprawozdanie z wykonania tych założeń;

 

RADIOFONIA I TELEWIZJA

– media elektroniczne – odrębności w stosunku do innych środków masowego przekazu:

* z uwagi na wymagania techniczne i konieczność zachowania „porządku w eterze” przekaz radiowy i telewizyjny musi być poddany ścisłym regułom dot. częstotliwości i zasięgu nadawania;

* w znacznie większym stopniu oddziaływuje na odbiorcę niż słowo drukowane;

* wymaga dużych środków finansowych, co ogranicza liczbę potencjalnych nadawców;

– po 1989 r. wiele sporów o kształt radiofonii i telewizji, głównie z powodu uwarunkowań historycznych z okresu PRL, kiedy to telewizja i radio były pod całkowitym monopolem państwa i wykorzystywane do doraźnych celów politycznych. W 1992 r. ustawa o radiofonii i telewizji i zmiany w uregulowaniach konstytucyjnych i oparcie nowego kształtu RiTV na 4 zasadach:

* zniesienie cenzury (art. 54 ust. 1);

* demonopolizacja – możliwość powstawania nadawców komercyjnych, ale pod warunkiem uzyskania koncesji;

* zmiana charakteru stacji państwowych – przekształcanie w nadawców publicznych, organizacyjnie i politycznie odseparowanych od rządu;

* utworzenie organu konstytucyjnego KRRiTV;

KRAJOWA RADA RADIOFONII I TELEWIZJI

– organ konstytucyjny poza schematem trójpodziału władz, pomiędzy legislatywą a egzekutywą;

– skład: 4 (sejm), 2 (senat), 3 (prezydent) spośród osób wyróżniających się wiedzą i doświadczeniem w zakresie środków masowego przekazu na 6 lat, ale co 2 lata powoływana 1/3 składu, bez możliwości reelekcji.

* nie może być posłem, senatorem, należeć do partii i związku zawodowego, ani prowadzić działalności nie dającej się pogodzić z godnością urzędu;

* odwołanie poszczególnych członków tylko gdy:

→ zrzeknie się urzędu;

→ choroba trwałe uniemożliwiająca sprawowanie funkcji;

→ prawomocny wyrok karny za umyślne;

→ naruszenie przepisów ustawy stwierdzone przez TS;

* odwołanie całej rady gdy sejm i senat odrzuci sprawozdanie z rocznej działalności, a prezydent potwierdzi wygaśnięcie kadencji (bezczynność nie wymaga kontrasygnaty);

* przewodniczący – powoływany przez radę spośród swojego grona, a odwołanie tylko przez radę większością 2/3 → uchwała TK – przewodniczący jest zarazem jednoosobowym organem władzy państwowej i w tym charakterze wydaje min. decyzje adm.;

* zadania rady → art. 213 ust. 1 – stoi na straży wolności słowa, praw do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji, a w uRT obowiązek ochrony samodzielności nadawców oraz otwartego i pluralistycznego charakteru RiTV;

* kompetencje rady to w szczególności:

→ projektowanie w porozumieniu z premierem kierunków polityki państwa w dziedzinie RiTV;

→ powoływanie składu rad nadzorczych w spółkach publicznych RiTV;

→ udzielanie i cofanie koncesji;

→ sprawowanie kontroli działalności nadawców (TK – to nie może być cenzura prewencyjna);

→ określanie w granicach upoważnienia ustawowego warunków prowadzenia działalności przez nadawców;

→ określanie opłat abonamentowych;

Ä może wydawać rozporządzenia (art. 213 ust. 2), a w sprawach indywidualnych uchwały;

PUBLICZNA RADIOFONIA I TELEWIZJA

– działa w formie jednoosobowych spółek SP → Telewizja Polska SA (w skład też rozgłośnie regionalne), Polskie Radio SA, na szczeblu regionalny rozgłośnie radiofonii regionalnej;

– do organizacji i działalności stosuje się odpowiednio przepisy KSH, chyba że uRT stanowi inaczej → odrębności w powoływaniu władz i w strukturze związane z tym, iż MSP (jako walne zgromadzenie spółki) decydowałby o ich obsadzie, co przekreśliłoby ich niezależność, dlatego rady nadzorcze powoływane przez KRRiTV, z wyjątkiem jednego członka powoływanego przez MSP, a potem nie możliwe jest ich odwołanie w czasie 3-letniej kadencji → wg TK zasada niezależności nakazuje stabilizację składu rad nadzorczych;

– zarząd powoływany przez radę nadzorczą (2/3 za przy ¾ obecnych) na 4 lata i zajmuje się bieżącą działalnością spółki w zakresie organizacyjnym i programowym;

– rada programowa – istnieje w każdej z tych spółek, zajmuje się kwestiami programowymi (tylko ocena, bez możliwości decyzyjnych), a składa się z 15 osób powoływanych przez KRRiTV, o składzie politycznym (10 reprezentuje ugrupowania);

NIEZALEŻNOŚĆ PROGRAMOWA – nie jest wartością absolutną, a uRT nakłada na nadawców szereg obowiązków:

* negatywnych – zakaz rozpowszechniania pewnych treści (sprzeczne z prawem, z polską racją stanu, z moralnością publiczną) – formuły ogólne, ale częściowo doprecyzowane min. w art. 31 ust. 3 K. i art. 10 ust. 2 EKPCz;

* pozytywnych – wymóg poszanowania uczuć religijnych, respektowanie chrześcijańskiego systemu wartości (potwierdzone przez TK), ale też określenie minimalnego udziału audycji krajowych i europejskich, sposób wyodrębnienia reklam i ich proporcje w programie, oznaczenie audycji sponsorowanych, ograniczenie godzin emisji programów mogących zaszkodzić rozwojowi dzieci i młodzieży;

* szerszy katalog obowiązków nadawców publicznych – muszą zapewniać wewnętrzny pluralizm w odróżnieniu od nadawców prywatnych, w szczególności:

→ rzetelnie ukazywać różnorodność wydarzeń w kraju i zagranicą;

→ sprzyjać swobodnemu kształtowaniu się poglądów i opinii publicznej;

→ umożliwiać obywatelom i ich organizacjom uczestnictwo w życiu publicznym;

→ służyć umacnianiu rodziny i kształtowaniu postaw prozdrowotnych oraz zwalczaniu patologii społecznych;

→ uwzględniać potrzeby mniejszości narodowych i grup etnicznych;

→ TEŻ: umożliwianie naczelnym organom państwa wyjaśnienia i prezentacji swojej polityki; stwarzanie partiom, związkom zawodowym i pracodawców możliwości przedstawienia stanowiska; odrębne zasady w kampanii wyborczej;

– nad przestrzeganiem powyższych obowiązków czuwa KRRiTV – może nakładać kary pieniężne, cofać lub odmawiać udzielenia koncesji → kontrola w NSA;

* do działalności radia i TV mają zastosowanie też przepisy kc i kk, głównie dot. ochrony dóbr osobistych;

 

KONTROLA PAŃSTWOWA

– ISTOTA DZIAŁANIA ORGANÓW KONTROLI PAŃSTWOWEJ:

* ORGANIZACYJNA ODRĘBNOŚĆ I NIEZALEŻNOŚĆ STRUKTUR RZĄDOWYCH;

* WYSPECJALIZOWANIE FACHOWE;

* ZORIENTOWANIE DZIAŁALNOŚCI NA KONTROLĘ SENSU STRICTO, TZN. USTALENIE STANU FAKTYCZNE, BEZ MOŻLIWOŚCI KORYGOWANIA NIEPRAWIDŁOWOŚCI;

– HISTORIA INSTYTUCJI: konstytucja marcowa: NIK powołany do kontroli całej adm. państwowej w zakresie finansowym, przedkładał sprawozdanie Sejmowi w przedmiocie udzielenia absolutorium, ale prezesa powoływał prezydent na wniosek premiera č konstytucja kwietniowa: NIK podporządkowany prezydentowi, zadania te same č Mała Konstytucja z 1947 r.: NIK powiązany z Sejmem č konstytucja lipcowa: zniosła NIK, utworzono Ministerstwo Kontroli Państwowej č koniec 1957: w wyniku polskiego października utworzono NIK powiązany z sejmem č 1976 r.: prezes NIK członkiem RM, a NIK podległy RM č 1980 r.: ustawa o NIK powróciła w znacznej mierze do tradycyjnej pozycji NIK č 1994 r. ustawa o NIK: charakter porządkujący i dostosowujący;

– POZYCJA USTROJOWA NIK – naczelny organ kontroli państwowej (art. 202) → specyfika NIK polega na: (1) oddzieleniu od struktur rządowych, oraz na (2) podległości Sejmowi;

* podległość – „ograniczone zwierzchnictwo” → uprawnienia personalne (prezes powoływany przez Sejm za zgodą Senatu na 6 lat, 1 reelekcja); Marszałek nadaje statut NIK, poddanie działalności izby potrzebom efektywnego sprawowania kontroli sejmowej;

 

– ORGANIZACJA I STRUKTURA NIK – organ kolegialny, ale o wyeksponowanym stanowisku prezesa;

* prezes NIK – powoływany przez Sejm (bezwzględną większością przy ½ obecnych, wniosek Marszałka Sejmu lub 35 posłów) za zgodą Senatu (ma na to 30 dni);

→ kadencja – 6 lat, 1 reelekcja, ale pełni obowiązki do czasu powołania następcy;

→ apolityczność: nie może zajmować żadnego stanowiska (wyjątek: profesor szkoły wyższej), ani wykonywać innych zajęć zawodowych, należeć do partii, związków czy prowadzić działalności niedającej się pogodzić z godnością urzędu;

→ odwołanie tylko gdy zrzeknie się stanowiska, choroba powodująca trwałą niezdolność do pełnienia obowiązków, prawomocny wyrok TS za przestępstwo;

* wiceprezesi NIK – powoływani przez Marszałka Sejmu na wniosek prezesa NIK;

* Kolegium NIK – tworzą prezes i wiceprezesi oraz 14 członków (powoływani przez Marszałka Sejmu na wniosek prezesa NIK – 7 przedstawiciele nauk prawnych i ekonomicznych; 7 – wyżsi rangą pracownicy NIK);

→ kadencja – 3 lata;

→ odwołanie tylko w ustawowo wskazanych przypadkach, a osoby te w wykonywaniu swych obowiązków są niezawisłe (choć ma ona charakter względny, gdyż część z nich jest pracownikami NIK);

→ szeroki zakres działania – zatwierdza, uchwala lub opiniuje większość istotnych aktów NIK;

* aparat urzędniczy – departamenty na szczeblu centralnym i delegatury na szczeblu terenowym, oraz kilkanaście delegatur na szczeblu ponadwojewódzkim;

* statut prawny urzędników wykonujących czynności kontrolne lub nadzorującym ich wykonanie przysługuje immunitet – za swoje czynności służbowe nie można bez zgody Kolegium NIK;

– ZAKRES KONTROLNYCH KOMPETENCJI NIK:

* kontrola działalności organów adm. rząd., NBP, państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych z punktu wiedzenia legalności, gospodarności, celowości, rzetelności;

→ też Kancelarię Prezydenta, Sejmu i Senatu, TK, RPO, KRRiTV, SN i NSA oraz GIODO w zakresie wykonywania budżetu oraz gospodarki finansowej i majątkowej, a na zlecenie Sejmu w stosunku do Kancelarii Prezydenta, Kancelarię Sejmu i Senatu, GIODO oraz KRRiTV też w innych aspektach;

→ poza zakresem kontroli jest właściwa działalność instytucji innych niż RM i podległe mu jednostki;

* kontrola działalności organów samorządu terytorialnego, komunalnych osób prawnych i innych komunalnych jednostek organizacyjnych z punktu widzenia legalności, gospodarności i rzetelności;

* kontrola działalności innych jednostek organizacyjnych i podmiotów gospodarczych w zakresie wykorzystywanych przez nie środków/majątku publicznego z punktu widzenia legalności;

→ uprawnienia pracowników NIK w ramach dokonywanej kontroli: prawo swobodnego wstępu do lokali, dostępu do dokumentów, przeprowadzania oględzin, wzywania i przesłuchiwania świadków, żądania wyjaśnień, a kierownicy kontrolowanej jednostki mają obowiązek im pomagać;

→ wyniki kontroli ujmowane są w protokole kontroli (uNIK – procedura kwestionowania i weryfikacji), a ani kontrolerzy ani NIK nie może podejmować decyzji za kontrolowaną jednostkę, a adresat wystąpienia pokontrolnego (stan rzeczy, wnioski i uwagi) musi poinformować NIK o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków. NIK może zawiadomić organy ścigania w razie wykrycia przestępstwa lub wykroczenia, a także wskazać potrzebę wszczęcia postępowania dyscyplinarnego lub zwolnienia ze stanowiska;

– OBOWIĄZKI NIK WOBEC SEJMU:

* podległość ograniczona ze względu na ograniczone możliwości odwołania i różną długość kadencji Sejmu i prezesa NIK;

* obowiązek regularnego dostarczania pewnych materiałów:

→ corocznie analiza wykonania budżetu oraz założeń polityki państwa oraz opinia w przedmiocie udzielenia absolutorium dla RM;

→ corocznie sprawozdanie ze swojej działalności (podawane do publicznej wiadomości);

→ obowiązek podejmowania i przeprowadzania kontroli na zlecenie Sejmu lub jego organów (praktyka – uzgadnianie okresowych planów pracy, ale zawsze możliwe jest przeprowadzenie kontroli doraźnej; przedstawiciele NIK uczestniczą w posiedzeniach komisji sejmowych);

→ przedstawia wyniki innych ważniejszych kontroli;

→ przedstawia wnioski w sprawie rozpatrzenia przez Sejm określonych problemów;

→ przedstawia wystąpienia zawierające zarzuty wynikające z kontroli, dot. członków RM, kierowników urzędów centralnych i prezesa NBP;

→ prezydent i premier mogą zwrócić się z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli, a NIK nie ma obowiązku ich podjąć, ale jak już podejmie, to musi przedstawić ich wyniki tym podmiotom; musi również przekazywać im wyniki ważniejszych kontroli;